Współzarządzanie czyli nowy model działań publicznych

Przyjmuje się, że obecnie najefektywniejszym modelem zarządzania nowoczesnej administracji jest współzarządzanie. Przeciwstawiane tradycyjnej biurokracji, której sukces definiowany był przez proceduralną doskonałość, różni się też od modelu „nowego zarządzania publicznego”, według którego zadaniem administracji jest właściwie tylko „ograniczanie niesprawności państwa”. Model współzarządzania ma opierać się na dobru publicznym i dialogu, angażuje obywateli, realizuje konsensualnie poczynione uzgodnienia, jest zorientowany na innowacyjne rozwiązania problemów w oparciu o kryteria ekonomiczne i społeczne.

Obecnie prowadzenie działań publicznych jest procesem kompleksowym, w który angażują się szerokie rzesze interesariuszy, oraz podczas którego powstają i zmieniają się koalicje interesów. Instytucje publiczne stają przed wyzwaniem zarządzania „nieznanym”, jak określa to Karol Olejniczak, kierownik merytoryczny innowacyjnego projektu na temat organizacyjnego uczenia się administracji publicznej.

W „deliberatywnym” i „partycypacyjnym” modelu zarządzania niezbędne staje się stosowanie narzędzi, które pozwolą skutecznie angażować wszystkich zainteresowanych do działań publicznych, zebrać rozproszoną wśród wielu aktorów społecznych wiedzę, i które wreszcie zapewnią, żeby wdrażana zmiana była zrozumiała i zaakceptowana przez odbiorców.

Okazuje, że można z powodzeniem skorzystać z gier i symulacji, żeby współzarządzanie w administracji publicznej było skuteczniejsze. Gry i symulacje stanowią uzupełnienie tradycyjnych metod: konsultacji społecznych, dyskusji eksperckich, raportów ewaluacyjnych.

Gry i symulacje w działaniach publicznych – przykłady ze świata

Najstarszą instytucją międzynarodową zajmującą się rozwojem metody gier i symulacji jest Międzynarodowe Stowarzyszenie Gier i Symulacji (ISAGA). Od 44 lat zrzesza badaczy, edukatorów i praktyków zarządzania ze wszystkich kontynentów, badając, promując i opisując zastosowania tej metody w poważnych kontekstach. Europejską kolebką gier symulacyjnych jest Holandia, skąd wywodzi się największa liczba członków tego stowarzyszenia i najwięcej dobrych praktyk wykorzystania tego narzędzia w działaniach publicznych.

1.     Konsultacje społeczne – na etapie projektowania reformy

Lama Game dla holenderskiego ministerstwa rolnictwa

Instytut badawczy IVA przy Uniwersytecie w Tilburgu stworzył grę na zamówienie holenderskiego ministerstwa rolnictwa. W jakim celu?

W styczniu 2008 zgodnie z unijnymi wymaganiami miał ruszyć zaprojektowany elektroniczny system rejestracji i identyfikacji trzody (kóz i owiec). W ministerstwie postanowiono przeprowadzić pilotaż projektowanych rozwiązań zanim podjęta zostanie decyzja o wprowadzeniu ich w skali całego kraju.  Rozważano dwa alternatywne systemy: centralnej rejestracji jednostek albo centralnej rejestracji stad. Główne pytanie było, czy nowy system ma rejestrować „od głów”, czyli każda koza, owca miałaby elektroniczny znak, po którym byłaby rejestrowana i rozpoznawana, czy lepszy byłby system znakowania i rejestracji całych stad. Ta decyzja miała kluczowe praktycznie znaczenie dla eksportu, transportu i postępowań w sytuacji np. choroby, epidemii.

Pilotaż obejmował grę symulacyjną, modelowanie i dyskusje eksperckie. Celem zamówionej gry, było przede wszystkim zapoznanie uczestników z zakresem i konsekwencjami obu systemów i stworzenie możliwości świadomego wyboru jednego z nich, a w ten sposób też zbudowanie akceptacji dla reformy.

Do udziału w projekcie zaproszeni zostali wszyscy interesariusze: hodowcy, służby sanitarne, urzędnicy. Przez dwa dni grali w grę, w której sprawdzili oba systemy m.in. w sytuacjach kryzysu i pod kątem obciążeń biurokratycznych. System został wybrany między innymi na podstawie dyskusji i wniosków, które uczestnicy w czasie sesji ewaluacyjnej wyciągnęli z udziału w grze symulacyjnej. Gra nazwana przewrotnie „Lama Game” odegrała rolę konsultacji społecznych.

2.     Pozyskiwanie sojuszników zmiany – czyli jak wdrożyć reformę, żeby zmniejszyć opór

Gra dla ministerstwa edukacji.

Holenderskie ministerstwo edukacji wprowadzało reformę, która zmieniała struktury podległości placówek oświatowych na szczeblu samorządowym. Reforma miała wejść w życie od września, więc na początku roku urzędnicy rozegrali grę z reprezentantami jednostek i instytucji, które miały być zmianami objęte. Celem gry było pokazanie, na czym polega zmiana systemu, czyli jak będzie wyglądała nowa komunikacja między instytucjami. Grę stworzył ten sam instytut badawczy, co „Lama Game”.

Głównym efektem gry było pokonanie nieufności wobec nowego – uczestnicy mogli w grze doświadczyć zmian i zasymulować ich konsekwencje. Dzięki odpowiedzi na pytanie „jak zmiana będzie mnie dotyczyć?” uczestnicy mogli łatwiej stać się sojusznikami planowanej zmiany, bardziej się z nią utożsamić i pomóc efektywniej wdrożyć nowe rozwiązania.

3.     przygotować instytucje do zmiany –  czyli reforma systemu opieki nad dzieckiem

Bomb Game

W 2006 roku doniesienia medialne o zwłokach 3-letniej dziewczynki znalezionych w różnych miejscach Rotterdamu wstrząsnęły opinią publiczną. Tym bardziej że rodzina i dziewczynka były pod kuratelą różnych instytucji opieki. Wydarzenie to i kilka podobnych mających miejsce w tym samym czasie, sprowokowało dyskusję nad organizacją i zarządzaniem informacją w systemie instytucji opieki nad dzieckiem.

Zreformowano ten system. Z bardzo hierarchicznego i proceduralnego, bez wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami stworzono bardziej spłaszczony, skoncentrowany wokół dziecka, w którym reprezentanci z różnych instytucji tworzą międzyorganizacyjne zespoły zajmujące się poszczególnymi przypadkami i zobowiązani są do wymiany informacji między sobą.

Tak gwałtowna zmiana wymagała odpowiedniego wdrożenia  – po pierwsze uświadomienia pracownikom socjalnym, dlaczego jest konieczna i jakie korzyści przyniesie, po drugie przygotowania ich do wymogów organizacyjne nowego systemu. Stworzono więc dwuetapową grę symulacyjną o nazwie „Bomb Game”, opartą na założeniu, że praca pracowników socjalnych jest jak praca saperów – jeśli nie będą umieli współpracować i na czas wymienić się informacją – bomba wybuchnie, dojdzie do tragedii. W grze mogli ćwiczyć umiejętności niezbędne w nowym systemie, poznać jego najważniejsze założenia i zintegrować się z pracownikami innych instytucji, z którymi mieli teraz coraz częściej współpracować.

Przykłady z Polskiego podwórka.

W Polsce rośnie dojrzałość decydentów do skorzystania z nowatorskiej formuły i rozwija się rynek. Międzynarodowe nagrody przyznawane polskim grom i symulacjom szkoleniowym (Pracownia Gier Szkoleniowych 2009 i 2010) przyciągają do metody, nadają jej wiarygodność. Wykształcił się tak naprawdę zupełnie nowy zawód, zawód projektanta gier i symulacji szkoleniowych, łączący w sobie kompetencje twórcy gier rozrywkowych z kompetencjami metodyka, który potrafi przekazywać wiedzę i projektować ćwiczenia szkoleniowe oraz psychologa i socjologa rozumiejącego zachowania ludzi i grup społecznych. Przy tworzeniu poważnych gier i symulacji od twórców gier wymaga się też myślenia systemowego, wiedzy z zarządzania. Pożądane kompetencje to też umiejętność modelowania, tworzenia algorytmów. To tak naprawdę bardzo interdyscyplinarny zawód.

Dlatego też przyglądając się Holandii, nie musimy się wstydzić swoich własnych osiągnięć. Co prawda nie doczekaliśmy jeszcze czasów, w których rządowe reformy poprzedzają gry i symulacje z interesariuszami, ale od kilku lat niemało dzieje się w Polsce w wykorzystaniu gier w działaniach publicznych. Coraz więcej instytucji sięga po gry, żeby z jednej strony poprawić jakość zarządzania publicznego, z drugiej strony skuteczniej zaangażować obywateli w sprawy publiczne.

1.     Kształtowanie postaw obywatelskiego zaangażowania

Rozegraj Miasto – gra zamówiona i realizowana przez Centrum Komunikacji Społecznej Miasta Warszawa

Konsultacje społeczne są jedną z form bezpośredniego uczestnictwa w życiu publicznym. Pozwalają na kształtowanie swojego otoczenia i umożliwiają wpływanie na decyzje administracji poprzez aktywny udział w tworzeniu wizji rozwoju, pomysłów na funkcjonowanie instytucji i planowaniu zagospodarowania przestrzennego.

Centrum Komunikacji Społecznej zamówiło grę, której głównym założeniem jest, aby młodzi ludzie – uczniowie szkół ponadgimnazjalnych – zdobyli wiedzę na temat konsultacji społecznych i potrafili zamieniać ją w praktykę; innymi słowy, żeby nauczyli się brać sprawy okolicy, w której mieszkają, w swoje ręce. Oparty na realistycznych sytuacjach scenariusz gry zachęca młodzież do uczestniczenia w konsultacjach i aktywnego włączenia się w życie publiczne. Uczniowie dowiadują się, w jaki sposób podejmować współpracę z władzami oraz innymi uczestnikami życia publicznego, a także zyskują wiedzę na temat zasad owocnej dyskusji, formułowania skutecznych argumentów i wyrażania ich na forum.

„Liczymy na to, że gra przyczyni się do zwiększenia obywatelskiej świadomości wśród uczniów, co z kolei doprowadzi do głębszego zaangażowania na rzecz środowiska lokalnego. Metoda gry pozwala na aktywne poznawanie technik prowadzenia konsultacji społecznych.”  mówi Justyna Piwko, z Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawa.

Twoje Prawo – narzędzie edukacyjne Instytutu Prawa i Społeczeństwa. 

Twoje Prawo to gra szkoleniowa powstała z inicjatywy Instytutu Prawa i Społeczeństwa i dostępna dla szkół jako uzupełnienie lekcji wiedzy o społeczeństwie. W jaki sposób wspiera działania publiczne?

„Proces tworzenia ustaw w Polsce postrzegany jest jako hermetyczny. Wielu z góry zakłada, że politycy i urzędnicy  „robią prawo”, a zwykli ludzie są odcięci. Takie postrzeganie wpływa na to, że niewielu obywateli angażuje się. To jest samospełniające się proroctwo. Zależy nam więc, aby ludzie wiedzieli, jak wygląda proces i chcieli korzystać z niego, aby odegrać rolę. Jeżeli obywatel wie, że może wyrazić zdanie, żądać informacji, protestować i proponować, może to zrobi. Jeżeli tak postąpi więcej Polaków, można wywołać zmianę. To się kilka razy udało w Polsce. Dlatego warto uczyć, jak wygląda proces produkcji ustawy, kto bierze w tym udział i jak wedrzeć się do niego. Dlaczego w formie gry? Bo gra łączy przekazywanie wiedzy z kształtowaniem postaw – mówi Filip Wejman, członek zarządu INPRIS.

W czasie gry uczniowie poznają procesy, mechanizmy i instytucje, które tworzą prawo w Polsce. Uczą się wywierania wpływu na kształt ustaw w Polsce, poprzez uczestnictwo w całym systemie działań i decyzji, jakie muszą podejmować. Trenują umiejętności współpracy, pozyskiwania sprzymierzeńców, rozwiązywania konfliktów i przekonywania.

2.      STYMULOWANIE WSPÓŁPRACY MIĘDZYNARODOWEJ

Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Polski Instytut Spraw Międzynarodowych w programie dla młodych dyplomatów z krajów arabskich też sięgnęło po gry i symulacje. Celem było zapoznanie uczestników z doświadczeniami polskiej transformacji i zainspirowanie rozwiązaniami. Rewolucje demokratyczne 2011 roku w Egipcie i Tunezji postawiły wyzwanie: jak zaprojektować proces demokratyzacji, na co się przygotować, jakie rozwiązania wdrożyć. Okazało się, że polskie doświadczenia transformacji mogą być przydatne.  Uczestnictwo w grach symulacyjnych o naturze zmiany, pułapkach współpracy i zbiorowego działania, o możliwych rozwiązaniach komunikacyjnych pozwoliło uczestnikom wiele rzeczy przeżyć na własnej skórze, uwspólnić doświadczenia, przedyskutować i wysnuć niezbędne wnioski. Samo mówienie o transformacji, współpracy i zmianie nie jest wystarczające, potrzebna jest inna metoda, żeby uruchomić proces poznawczy skuteczniej. Zgodnie z powiedzeniem przypisywanym Konfucjuszowi, że „To, co usłyszysz – zapomnisz, a to, co przeżyjesz, naprawdę zrozumiesz”.

3.     Podnoszenie kompetencji radców prawnych

Ciekawym przykładem na wykorzystanie gier i symulacji w podnoszeniu kompetencji ważnej grupy zawodowej jest inicjatywa Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych, pomysłodawcy i organizatora Turnieju Negocjacyjnego dla aplikantów radcowskich. W kilku etapach ponad 160 uczestników z całej Polski przez kilka miesięcy szlifowało swoje umiejętności negocjacji, komunikacji i współpracy w zespole w grach i symulacjach dotyczących pracy radcy prawnego.

Kompetencje miękkie są niezbędne w zawodzie profesjonalnego radcy prawnego. – Negocjacje są niezmiernie ważną częścią profesjonalnego warsztatu prawnika. Warto wiedzieć, że w USA  98 proc. spraw w sądach cywilnych kończy się ugodą w trakcie negocjacji i tym samym nie trafia na wokandę sądową. Postanowiliśmy wesprzeć przyszłych radców prawnych treningiem tych kompetencji w czasie Turnieju. Sam turniej pomyślany jest jako praktyczny innowacyjny trening umiejętności. Dlatego zdecydowaliśmy się na zastosowanie nowoczesnej metody uczenia się opartej na empirycznym do-świadczaniu, czyli grach symulacyjnych.

Maciej Bobrowicz, Prezes Krajowej Rady Radców Prawnych

Podsumowanie

*   *  *  *

W dynamicznie rozwijającym i zmieniającym się świecie rośnie znaczenie takiego kształtowania działań publicznych, żeby jak najlepiej odpowiadały na realne wyzwania rzeczywistości i rosnące oczekiwania obywateli. Nie da się tego zrobić bez angażowania obywateli i szerokich grup interesariuszy. I trudno tego dokonać bez ciągłego podnoszenia kompetencji urzędników i decydentów, szczególnie kompetencji tak nieoczywistych w polskim kontekście, jak współdziałanie i myślenie strategiczne. Wyniki rozmaitych badań bowiem nie wskazują na współpracę jako na najmocniejszą cechę Polaków. W oczach zagranicznych konsultantów, z którymi pracuję, jesteśmy społeczeństwem godnych podziwu indywidualnych karier i talentów. „Utknęliście jednak, skupieni jesteście na tym, co indywidualne. A cały świat opiera się na sieciach i współpracy” – powiedział mi niedawno znajomy Amerykanin, obserwujący Polaków od kilku lat. I stwierdził: „Dlatego tak ważna jest metodą, z którą pracujecie – stosowanie gier i symulacji umożliwia ludziom i instytucjom kształtowanie nawyków współdziałania, poszerzania swojej własnej perspektywy o cenne perspektywy innych, naukę szukania kompromisów.”

Ramka 1

5 powodów, dla których warto zastosować gry i symulacje w działaniach publicznych

1. Dobrze uzupełniają tradycyjne konsultacje społeczne, dając uczestnikom z różnych sektorów wspólne doświadczenie. Dzięki niemu rozmowa o planowanych działaniach publicznych przestaje być abstrakcyjna. Wspólne zagranie powoduje, że dyskusja staje się łatwiejsza, bo właśnie przed chwilą się coś wspólnie przeżyło i przetestowało na żywym organizmie. Rozmawia się o faktach, które są dobrym punktem wyjścia do dyskusji o przyszłości.
2. Skracają dystans między ludźmi i instytucjami. Pozwalają uczestnikom poznać się w działaniu, dzięki czemu kontakty nabywają ludzkiej twarzy, nie są tylko formalną procedurą. Wytwarza się w ten sposób zaufanie i komunikacja staje się szybsza i łatwiejsza. Wspólnie rozwiązane problemy z gier integrują i dają energię do wspólnego działania w rzeczywistości. Szczególnie to cenne wśród reprezentantów różnych sektorów, których wzajemne uprzedzenia czasami blokują wspólne międzysektorowe działania.
3. Umożliwiają spojrzenie na sprawę z lotu ptaka. Różne perspektywy stają się zrozumiałe. Łatwiej dojść do szukania rozwiązań, a odejść od szukania winnych. Pozwalają wypracować rozwiązania.
4. Oswajają ze zmianą. Pozwalają uczestnikom doświadczyć możliwych konsekwencji reform czy rozporządzeń. Pozwalają pozyskać sojuszników przy zmianie. Na pewno jest to skuteczniejsza metoda przełamywania uprzedzeń i sceptycyzmu niż sama dyskusja. Ludzie bojąc się zmian często zakładają z góry, że będzie źle, a w grze symulacyjnej okazuje się, że zmiana ma wiele twarzy i mogą być one dobre.
5. Trenują rzadko adresowane umiejętności: współpracy, komunikacji, strategicznego myślenia. Rozwijają wyobraźnię organizacyjną.

Ramka 2

Zagraj, żeby mieć strategię, czyli trochę historii

Historycznie, gry i symulacje edukacyjne i szkoleniowe związane są z rozwojem myśli strategicznej, wywodzą się ze sztuki wojennej. W starożytności szachy służyły jako narzędzie przygotowania wojsk do walk. Charakterystyczna szachownica miała symbolizować nierówności pola bitwy, różne kolory pól miały oddawać ograniczenia w poruszaniu się wojsk. Stąd bardzo określone ruchy dozwolone na planszy. Stopniowo wraz ze zmianą metod walk i sztuki wojennej, szachy już nie oddawały całej złożoności wojny. Rozkwit gier wojennych, to przełom wieków XIX i XX, kiedy każda większa armia europejska przygotowywała się do zmagań wojennych wykorzystując gry symulacyjne. Gry tej epoki to już nie tylko symulacje ruchów wojsk na polu bitwy. Uwzględniały one również takie aspekty jak zarządzanie dostawami, transportem czy budżetami.

Stąd już tylko krok do gier menedżerskich, które wywodzą się w prostej linii z wojennych gier strategicznych. Współautor jednego z bardziej znanych projektów badawczych związanych z grami symulacyjnymi, „The Beer Game”, prof. John Sterman z Uniwersytetu Stanforda zwraca uwagę na analogię między zadaniami menedżera i decydenta, a zadaniami pilota, polegającą na ogromnej odpowiedzialności i działaniu w niepewności. Podczas gdy pilot nie mógłby zasiąść za sterami bez wielu godzin treningu na symulatorze lotów, od decydentów  oczekuje się kierowania organizacjami jedynie po szkołach odpowiadających „ground schools”(szkołom naziemnym). Odpowiednikiem symulatora lotu dla menedżera i decydenta mogą być gry i symulacje kierownicze, zarówno te planszowe jak i komputerowe. Od lat 50. XX wieku stosują je najbardziej renomowane szkoły biznesowe na świecie, stopniowo trend z uczelni przechwycony został przez międzynarodowe korporacje i administrację publiczną.

RAMKA 3.

Od czego zacząć, czyli lista niezbędnych kroków do wykorzystania potencjału gier i symulacji.

1. Zdefiniować potrzebę i cel: Jakie mamy wyzwanie i jak gra symulacyjna mogłaby w tym pomóc? Czy chcemy
   1. zaangażować obywateli,
   2. podnieść kompetencje urzędników,
   3.  wzmocnić współpracę miedzy instytucjami,
   4. oswoić  aktorów społecznych z planowanymi zmianami?.

Warto też zdefiniować sobie, czego gra “nie zalatwi”, czyli na jakie problemy gra nie może być odpowiedzią, i jakie trzeba zaadresować innymi działaniami.

1. Ustalić, kogo warto włączyć do gry symulacyjnej: pracowników, osoby spoza instytucji, przedstawicieli jakich sektorów i środowisk?
2. Zaplanować kontekst rozgrywek: przy jakiej okazji będziemy grać, gdzie, kto będzie moderował, ile osób może grać na raz, czym chcemy, żeby rozgrywka się zakończyła. Jak wykorzystamy jej efekty
3. Skorzystać z profesjonalnego doradztwa ekspertów, którzy tworzą i stosują gry i symulacje w podobnych kontekstach. Zaprojektować grę. Zrealizować rozgrywki. Dobrze wykorzystać zebrane w grach wnioski i uruchomioną energię .